Voter depuis l’étranger : un « manque de transparence » et « risque de manipulation » ?

Le 24 février 2026, les ressortissants slovaques établis à l’étranger apprenaient que les députés SMER prévoyaient d’amender la loi électorale de 2014 (n° 180/2014) pour supprimer le vote par correspondance. La principale justification avancée par le vice-président du Conseil national slovaque, Tibor Gašpar (SMER), est que le vote par correspondance ne respecte pas le suffrage direct, universel, égal et secret voulu par la Constitution. À cela s’ajoute une nouvelle crainte et certitude – curieusement ignorées depuis vingt ans – que ce système de vote est davantage sujet à la manipulation. Robert Fico affirme s’inspirer du modèle danois, où seuls les citoyens possédant une résidence permanente au Danemark peuvent voter depuis l’étranger. En réalité, les électeurs danois résidant à l’étranger peuvent voter à l’ambassade jusqu’à trois mois avant le jour du scrutin, mesure absente de la proposition de loi de SMER. À vrai dire, la suppression du vote par correspondance est une idée à l’étude depuis au moins juin 2025, lorsque Andrej Danko (SNS, parti de la coalition) a déclaré qu’il serait « judicieux d’envisager la suppression du vote depuis l’étranger », au motif qu’il existait de « très sérieux soupçons de violation de l’anonymat, de la confidentialité et de la vie privée des électeurs ».

Pour y remédier, SMER se montre en « bon samaritain » en proposant de remplacer le vote par correspondance par un vote en présentiel dans les ambassades et les consulats. Robert Kaliňák, vice-président du gouvernement slovaque, conteste pour sa part le fait que le vote par correspondance ne respecterait pas le secret du vote, car le bulletin est acheminé dans deux enveloppes dont la seconde, expédiée en Slovaquie, porte le nom de l’électeur (critique factuellement fragile, car l’enveloppe avec le nom est séparée avant l’ouverture du bulletin). Mais selon Vincent Bujňák, juriste constitutionnel, les principes d’universalité, d’égalité, de scrutin direct et de secret du vote ne sauraient être appliqués de manière absolue et peuvent faire l’objet d’ajustements destinés à garantir une plus grande inclusivité, notamment dans le cas des citoyens résidant à l’étranger ou des personnes malvoyantes assistées par un tiers lors du vote.

En présentant cette réforme comme un simple « remplacement », là où elle équivaut in fine à une suppression, le gouvernement de Fico cherche à se prémunir contre le contrôle des défenseurs des droits humains et, plus encore, de l’UE, afin d’éviter toute incrimination pour violation des droits politiques et civils. Par ailleurs, cette réforme ne ciblerait pas uniquement les élections législatives et, selon le média Startitup, les auteurs de la proposition souhaiteraient également étendre le vote en présentiel obligatoire aux référendums. Autre signe d’une dynamique réformatrice suspecte : la proposition du SNS, en deuxième lecture, d’allonger la durée du mandat des députés du Conseil national de quatre à cinq ans. Plusieurs députés de l’opposition, dont Gábor Grendel (Hnutie Slovensko) et Michal Šimečka (PS), y voient une « volonté de la coalition au pouvoir de nuire au résultat électoral de l’opposition » pour 2027. Crûment, Robert Fico « s’efforce de créer les conditions pour que le résultat de ses adversaires politiques ne soit pas aussi bon que le laissent présager les tendances actuelles ».

En effet, lors des dernières élections législatives de 2023, un nombre record de Slovaques ont voté depuis l’étranger, soit 58 779 électeurs de 104 pays, exprimant majoritairement leur soutien au PS (61,79 %). Aujourd’hui, cette proposition de loi concerne plus d’ 1,7 million de citoyens slovaques qui n’ont accès qu’à un réseau limité d’ambassades et de représentations diplomatiques réparties dans 68 pays. À titre d’exemple, un résident slovaque au Luxembourg devra se déplacer jusqu’à Bruxelles, un résident en Islande jusqu’à Oslo ou Londres, et ainsi de suite. Or, de nombreux juristes alertent : « Si l’accès au vote était considérablement entravé pour les électeurs résidant à l’étranger, cela pourrait être considéré comme une restriction disproportionnée du droit de vote. » De surcroît, Peter Dlhopolec souligne que « pour ouvrir un bureau de vote à l’étranger, l’ambassade slovaque devrait louer un local, disposer de son propre personnel ou faire venir des fonctionnaires depuis la Slovaquie pour superviser l’ensemble du processus électoral ». La suppression du vote par correspondance représenterait donc un coût non négligeable pour les finances publiques slovaques.

Il me semble que c’est à la surprise générale du gouvernement de Robert Fico que les Slovaques se sont opposés à cet amendement, aussi bien à l’étranger qu’au sein du pays. Car si la coalition au pouvoir mobilise, en filigrane, l’argumentaire du ministre du Tourisme et des Sports, Rudolf Huliak, c’est précisément parce qu’il peut apparaître recevable aux yeux d’une partie de la population résidant en Slovaquie : « Ceux qui souhaitent voter une fois tous les quatre ans trouveront bien un moyen de le faire, car il est légitime qu’un Slovaque vivant en Slovaquie et y acquittant ses impôts puisse décider de la manière dont le pays est gouverné ». Toujours selon l’Ipsos, 38 % des électeurs slovaques sur le territoire sont favorables à la suppression du vote par correspondance, environ 47 % y sont opposés et 14 % demeurent indécis.

En Slovaquie, c’est d’abord l’opposition, menée par le PS, qui a appelé à une manifestation le 14 avril, jour du premier examen de la proposition d’amendement. Dans son sillage, des représentants d’associations de compatriotes ont à leur tour exhorté les députés du Conseil national à protéger le principe d’égalité du droit de vote. Ainsi, le 14 avril, environ 200 personnes se sont rassemblées à Poprad, 2 000 à Bratislava et plus d’un millier à Košice. À l’international, la communauté des professionnels slovaques (Slovak PRO), soit plus de 3 000 Slovaques établis aux États-Unis et au Canada, a adressé une lettre ouverte au président Peter Pellegrini le 25 mars, dans laquelle elle lui demande à ce qu’il soutienne le maintien du scrutin par correspondance. « Dans leur lettre, ils soulignent que la diaspora slovaque reste étroitement liée à la Slovaquie, tant sur le plan émotionnel que pratique », rapporte le média SITA.

Une atteinte sans vergogne aux droits politiques et civils

Plusieurs corpus de droits risquent d’être bafoués si cet amendement était voté dans les prochaines semaines. D’abord, le parti SMER met à mal les principes constitutionnels slovaques du droit de vote et d’égalité devant la loi.

12(1) Les personnes sont libres et égales en dignité et en droits.

30(1) Les citoyens ont le droit de participer à la gestion des affaires publiques, soit directement, soit par le libre choix de leurs représentants.

30(3) Le droit de vote est universel, égal et direct ; il s’exerce au scrutin secret. Les conditions d’exercice du droit de vote sont fixées par la loi.

La loi électorale de 2014 prévoit, en sa section 45(4), qu’un citoyen slovaque sans résidence permanente en Slovaquie « doit être inscrit sur une liste électorale spéciale, à sa demande, afin de pouvoir voter par correspondance. » De plus, la section 69(1) inclut dans le procès-verbal des résultats des élections « f) le nombre d’électeurs ayant renvoyé l’enveloppe de retour depuis l’étranger. » Ce dispositif est en vigueur depuis vingt ans sans jamais avoir fait l’objet de contestation. Alors que certains politologues interprètent à leur guise lesdites dispositions constitutionnelles pour nier l’inconstitutionnalité de l’amendement, cela se fait sans référence aux décisions de la Cour constitutionnelle de la République slovaque. En 1998, elle établit que le droit de vote est un droit fondamental garanti à tous les citoyens et que l’État doit en assurer l’exercice effectif (PL. ÚS 17/98), puis en 2014, que l’encadrement des modalités électorales par le législateur ne saurait porter atteinte aux principes constitutionnels d’égalité du suffrage et d’effectivité du droit de vote (PL. ÚS 21/2014). SMER crée un problème juridique artificiel là où la Constitution est pourtant claire, et n’enferme pas l’exercice du droit de vote dans les seules frontières du territoire national, comme le rappelle le juriste constitutionnel Marek Domin.

Ensuite, quand bien même la décision de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Sitaropoulos and Giakoumopoulos c. Greece (2012) reconnaît que « l’article 3 du Protocole n° 1 [de la CEDH] ne prévoit pas la mise en œuvre, par les États contractants, de mesures favorisant l’exercice du droit de vote par les expatriés depuis leur lieu de résidence », elle affirme que « dans un État démocratique, la présomption doit jouer en faveur de l’octroi du droit de vote au plus grand nombre » (comme cité dans Hirst v. United Kingdom (No. 2), cf. principe de proportionnalité). C’est surtout sur les paragraphes 72 et 75 de la décision que s’appuient les défenseurs de l’amendement à la loi électorale, car ceux-ci concluent ne pouvoir affirmer qu’ « en l’état actuel du droit, les États ont l’obligation de rendre possible l’exercice du droit de vote par les citoyens résidant à l’étranger. » Est également invoqué le principe de la « marge d’appréciation », propre au système juridique européen, en vertu duquel les législateurs nationaux disposent d’une certaine latitude dans l’encadrement des élections parlementaires. Mais cette mobilisation jurisprudentielle à des fins politiques se heurte aux recommandations formulées par la Résolution 1459 (2005) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ainsi que par la Commission de Venise, qui invitent toutes deux les États membres à faciliter l’exercice des droits électoraux des expatriés, notamment par le recours au vote par correspondance :

« Le vote doit permettre de maintenir un principe d’égalité entre les citoyens vivant sur le territoire national et les expatriés. Il évite une rupture du citoyen avec son pays d’origine et nourrit positivement son sentiment d’appartenance à la nation dont il est membre au-delà des réalités géographiques, voire économiques ou politiques. Organiser les conditions du vote à l’étranger est donc une nécessité, voire une obligation pour la démocratie » (p.4).

Richard Lappin mobilise, quant à lui, l’article 14 de la CEDH relatif à la non-discrimination, rappelant que la Cour européenne des droits de l’homme a reconnu que la résidence pouvait constituer un critère de discrimination et être invoquée dans ce cadre (Carson et autres c. Royaume-Uni, §§ 70-71). Concernant les quatre objectifs légitimes retenus par la Cour européenne des droits de l’homme (Hilbe c. Liechtenstein, 1999) justifiant la restriction du droit de vote des non-résidents (i.e. faible niveau d’information sur les questions nationales, faible capacité d’influence sur les programmes électoraux, absence de lien direct avec les décisions des corps élus et risque d’influence indue sur les résultats), Lappin estime que ces critères sont indéfendables dans la société mondiale contemporaine, caractérisée par des moyens de communication à haut débit et des intérêts de politique étrangère dans les relations bilatérales soutenus grâce à la présence d’expatriés et à leur contribution économique.

Enfin, ce sont les articles 2 (non-discrimination), 25 (droite de vote) et 26 (égalité devant la loi) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) qui sont directement concernés par cet amendement. Comme le rappelle Sophia Mård, les États ne sont autorisés à limiter l’exercice des droits protégés par l’article 25 que « sur la base de critères objectifs et raisonnables, déterminés par la loi. […] Les critères discriminatoires sont illégaux, tels que […] la résidence […] ». En outre, le §11 de l’Observation générale n° 25 du Comité des droits de l’Homme de l’Organisation des Nations Unies (ONU) énonce clairement que « les États doivent prendre des mesures efficaces pour garantir que toutes les personnes ayant le droit de vote puissent exercer ce droit. Lorsque l’inscription sur les listes électorales est obligatoire, elle doit être facilitée et aucun obstacle ne doit être imposé à cette inscription. » Or, cette responsabilité étatique semble difficilement conciliable avec le nouveau système exclusif des bureaux de vote consulaires proposé par SMER, qui 1) ne couvrent pas l’ensemble des pays et qui 2) imposent parfois des déplacements de longue distance aux électeurs slovaques de l’étranger.